Každý moderný štát sa snaží zabezpečiť aspoň základnú úroveň blahobytu svojich obyvateľov, čím sa stáva do určitej miery sociálnym štátom. Sociálne systémy poskytujú ochranu v rôznych životných situáciách, kompenzujú zdravotné problémy a ponúkajú sociálne služby. Na Slovensku sú výdavky na sociálne politiky pod priemerom OECD, napriek tomu predstavuje zaujímavý príklad sociálneho štátu, ktorý sa svojimi charakteristikami radí ku konzervatívnemu modelu.
Sociálny štát, tiež známy ako welfare state, je štát, ktorý usiluje o zabezpečenie blahobytu, presnejšie podmienok slušného žitia pre svojich občanov. Tento termín bol prvýkrát použitý v roku 1939 na opis situácie v Spojenom kráľovstve a po druhej svetovej vojne sa rozšíril v západnom svete. Sociálny štát je vymedzený voči čisto trhovému kapitalizmu a liberálnemu poňatiu štátu na jednej strane a voči socializmu a centrálne plánovanému hospodárstvu na strane druhej.
V užšom slova zmysle termín odkazuje na rozsah zabezpečovania kľúčových verejných sociálnych služieb, ako sú zdravie, vzdelanie, bývanie, zabezpečenie príjmu a opatrovateľské služby. Primárne usiluje o ekonomické a sociálne zabezpečenie občanov, obmedzenie príjmových nerovností a udržateľný ekonomický rast a rozvoj. Využíva k tomu rad politík, ako sú programy boja proti chudobe, zabezpečovanie vzdelávania obyvateľstva, zdravotná starostlivosť, sociálne zabezpečenie, štátna kontrola a regulácia trhu a výroby či zabezpečovanie zamestnanosti.
História sociálneho štátu siaha až do diel Locka, Hobbese, Rousseaua a Milla. Hoci sa jednotlivé welfare zákony objavovali už pred 19. storočím, vznik moderného sociálneho štátu sa datuje do 40. rokov 20. storočia. Rozšírenie sociálneho štátu nastáva s rozsiahlymi sociálnymi reformami po druhej svetovej vojne, pričom 50. a 60. roky sú označované za zlatú éru sociálneho štátu, kedy západné krajiny zaznamenávali hospodársky rast a plnú zamestnanosť. S ropnou krízou v 70. rokoch však prichádza aj kríza sociálneho štátu, sprevádzaná zmenami na trhu práce, v rodinných usporiadaniach a novými fenoménmi ako starnutie populácie a globalizácia.
Typológia sociálneho štátu Gøstu Espinga-Andersena
Dánsky sociológ Gøsta Esping-Andersen rozlišuje tri základné typy sociálneho štátu na základe miery "dekomodifikácie", teda snahy štátu znížiť závislosť prežitia jednotlivca od trhu práce, a ďalších kritérií. Tieto tri archetypy sú: liberálny, konzervatívny a sociálnodemokratický. Žiadny z nich nie je lepší či horší; každý má vlastné hodnotové východiská, výhody a ciele.
- Liberálny sociálny štát: Tento model (typický pre Spojené štáty, Kanadu a Austráliu) podporuje trhové mechanizmy a garantuje iba minimálny životný štandard. Sociálna pomoc je podmienená testovaním príjmu, dávky sú nízke a ich poberanie je často stigmatizované. Liberálny sociálny štát napomáha trhovým mechanizmom priamo, keď garantuje iba minimálny životný štandard, aj nepriamo, keď podporuje privátne dôchodkové sporenie či zdravotné pripoistenie.
- Konzervatívny sociálny štát: V tomto systéme (Nemecko, Francúzsko, Taliansko, Rakúsko) štát čiastočne nahrádza trh ako poskytovateľ blahobytu. Prerozdeľovanie je nízke a príjmové rozdiely sú zachované podľa tried a statusov. Sociálna starostlivosť je prepojená na tradičné rodičovstvo a korporácie, teda rôzne združenia, spolky a cirkvi. Sociálne poistenie v tomto modeli zvyčajne vylučuje nepracujúce manželky a rodinné dávky podporujú materstvo. Opatrovateľské služby či jasle sú nerozvinuté a kvôli princípu subsidiarity verejné inštitúcie zasahujú len ak si rodina nezvládne plniť svoje povinnosti.
- Sociálnodemokratický sociálny štát: Tento model (Nórsko, Švédsko) sa vyznačuje vysokou solidaritou a podporou rovnosti nad rámec základných potrieb. Poskytuje obyvateľom rovnosť na pomerne vysokom životnom štandarde. Jeho základom je univerzálny systém sociálneho poistenia a vysoká miera zamestnanosti. Sociálnodemokratický sociálny štát nečaká na úlohu rodiny, ale socializuje náklady rodičovstva. Na rozdiel od prechádzajúcich dvoch typov si to vyžaduje záväzok čo najvyššej zamestnanosti, vrátane žien a znevýhodnených skupín. Väčšiu časť zamestnanosti tvorí verejný sektor, čo môže negatívne vplývať na celkovú produktivitu.
Okrem týchto troch typov Esping-Andersen neskôr pridal aj rudimentárny model, ktorý označuje štáty južnej Európy, v ktorých často vládli autoritárne režimy a nemajú takmer žiadnu tradíciu sociálnej politiky. Nízke sociálne dávky pripomínajú liberálny model, v týchto krajinách je však rozšírená tzv. šedá ekonomika a neformálny sektor.
Slovenský sociálny štát: Konzervatívny model s liberálnymi prvkami
Slovensko sa najviac približuje ku konzervatívnemu modelu sociálneho štátu. Dávky zo sociálneho poistenia sú výrazne zásluhové a naviazané na predchádzajúci príjem. Aj minimálny dôchodok si vyžaduje odpracovanie značnej časti priemernej kariéry. Hoci počet príjemcov dávky v hmotnej núdzi nie je vysoký, chýbajú účinné programy na ich inklúziu, zamestnávanie a zvýšenie sociálnej mobility.
Konzervatívne nastavenie na trhu práce
Konzervatívne nastavenie presahuje aj na trh práce. Slovensko zaostáva v celkovej miere zamestnanosti nielen za priemerom OECD, ale aj za susedným Českom o 7 percentuálnych bodov - príliš mnoho ľudí je mimo trhu práce (odradení, ženy v domácnosti, ľudia so zdravotným znevýhodnením alebo v preddôchodkovom veku). Ich začlenenie by bolo sociálne aj ekonomicky prospešné, avšak za cenu vyšších nákladov, ktoré sa dnes kvôli prevažnej zásluhovosti držia na uzde. Zamestnanosť žien vo veku 25-35 rokov je podpriemerná, čo súvisí s dlhou materskou a rodičovskou dovolenkou a nerovnováhou v starostlivosti o deti a chorých v rodine.
Liberálne a sociálnodemokratické prvky
Napriek prevažujúcemu konzervatívnemu charakteru možno v slovenskom sociálnom systéme nájsť aj prvky iných modelov. Dôchodková reforma z roku 2003 (zavedenie trojpilierového systému) bola krokom liberálnym smerom. Rovnako tak pôsobia daňové zvýhodnenia doplnkového sporenia. Naopak, zavedenie materského pre otcov pripomína sociálnodemokratické systémy.
Riziká a výzvy slovenského sociálneho štátu
Konzervatívne nastavenie slovenského sociálneho štátu prináša určité riziká. Najväčším je konzervovanie sociálnych rozdielov a nízka sociálna mobilita. S ekonomickým rastom západného Slovenska budú rásť príjmy, dôchodky, materské a dávky v nezamestnanosti obyvateľov rozvinutejších regiónov, čo môže prehĺbiť regionálne rozdiely. Kedysi zohrával vysoký podiel osobného vlastníctva nehnuteľností úlohu v potieraní rozdielov na Slovensku. Dnes však predaj bytu v zaostalom okrese nestačí na nákup podobnej nehnuteľnosti v lokalite s dostatkom pracovných príležitostí. Nájomné bývanie sa skloňuje stále častejšie ako nástroj sociálnej politiky.
Historický exkurz: Britský liberálny a švédsky sociálnodemokratický model
Pre lepšie pochopenie rôznych modelov sociálneho štátu je užitočné pozrieť sa na ich historický vývoj v rôznych krajinách. V nasledujúcej časti sa zameriame na dva krajné modely: britský liberálny a švédsky sociálnodemokratický model.
Zrod britského sociálneho štátu
Napriek dominancii doktríny laissez-faire v 19. storočí, Británia postupne prijímala sociálne opatrenia. Už v roku 1802 bol prijatý prvý zákon na ochranu žien a detí pri práci vo fabrikách. Štát sa angažoval aj v oblasti vzdelávania (prvý školský zákon v roku 1870) a zdravotnej politiky (Public Health Act z roku 1875). Vyvrcholením boli roky 1906-1914, keď liberálna vláda zaviedla dôležité sociálne reformy, vrátane povinného poistenia pre prípad nezamestnanosti a nemocenského poistenia, dôchodkového systému (Old Age Pensions Act z roku 1908) a progresívnej dane. Za definitívny začiatok budovania moderného sociálneho štátu sa považuje rok 1911, keď Lloyd George stanovil povinné odvody pre pracujúcich.
Beveridgova správa a povojnový vývoj
Rozhodujúcou pre zakotvenie sociálneho štátu bola spoločenská klíma počas druhej svetovej vojny. Beveridgova správa z roku 1942 propagovala zavedenie rodinných dávok, všeobecnú zdravotnú starostlivosť a plnú zamestnanosť ako záväzok štátu, pričom sa zamerala na ochranu jednotlivcov pred piatimi sociálnymi zlami: nemajetnosťou, nevedomosťou, nepohyblivosťou, nečistotou a chorobou. Na rozdiel od nemeckého Bismarckovho modelu sa Beveridgov model zameral na otázku chudoby, pričom dôsledne aplikoval univerzalistický princíp sociálnej pomoci, vytvárajúc záchrannú sieť sociálneho minima. V nasledujúcich rokoch boli prijaté kľúčové zákony o školstve (1944), sociálnom poistení (1946) a zdravotnej starostlivosti (1946). V roku 1948 bol prijatý zákon o sociálnej podpore, ktorý vytváral záchrannú sieť pre tých, ktorých potreby neboli pokryté poistným systémom. Oficiálny dátum narodenia britského sociálneho štátu je 5. júl 1948, kedy všetky tieto zákony spoločne vstúpili do platnosti.
Od "zlatého veku" k Novej pravici
Povojnová história britského sociálneho štátu sa delí na dve etapy. Päťdesiate a šesťdesiate roky boli typické hospodárskym boomom a rastúcou silou politickej ľavice. V 70. rokoch však prišla ekonomická recesia a začalo sa úsilie o reštrikcie sociálnych výdavkov. V roku 1979 nastúpila k moci Margaret Thatcherová a začala presadzovať pravicové reformy, akcent na efektivitu, pracovnú motiváciu a fiškálne obmedzenia. Sprivatizované boli poistné fondy a zaviedla sa regresívna reforma dane z príjmu. Thatcherová odmietala sociálny štát a hlásila sa k oslave nerovnosti ako stimulujúcej zložke spoločnosti. Napriek reformám sa jej nepodarilo znížiť podiel HDP vynaložený na verejné výdavky, ale dramaticky zvýšila chudobu. Neoliberálne reformy z 80. rokov viedli k nárastu nerovnosti, kde reálny príjem najchudobnejších 10 percent obyvateľstva na tom bolo v roku 1993 horšie než v roku 1979, zatiaľ čo reálny príjem najbohatšej hŕstky stúpol o neuveriteľných 60 percent.
Blairova Tretia cesta
V roku 1997 sa k moci dostali labouristi s Tretou cestou Tonyho Blaira. Osvojili si koncept workfare a smerovali k centristickým riešeniam, ktoré pripomínali obhajobu sociálneho štátu už iba vo veľmi reziduálnej podobe.
Ako vznikol švédsky sociálny štát?
Dejiny švédskeho sociálneho štátu sú príbehom gradualizmu a politickej tradície kompromisu. V 30. rokoch sa Sociálnodemokratická strana (SAP) vzdala marxistickej aj neoklasickej ekonomickej politiky a zvolila si keynesiánsky model. Vytvoril sa historický kompromis medzi prácou a kapitálom: kapitálu sa garantovala hospodárska sloboda a sociálna demokracia získala dominantný vplyv na štátnu politiku. Kľúč k švédskemu modelu sa nachádza v postupnom pragmatickom a čiastkovom rozvoji sociálnej politiky. Politická agenda SAP sa kreovala na báze populizmu a socializmu.
Ideológia švédskeho sociálneho štátu
V 30. rokoch sa do popredia dostali tri základné prvky ideológie sociálneho štátu:
- Koncepcia "domova pre všetkých ľudí" (Folkhemmet) - vízia spoločnosti založenej na rovnosti, vzájomnosti, kooperácii a pomoci.
- Hodnota solidarity - striktné obmedzenie pre konkurenciu a nerovnosť.
- Presvedčenie o správnosti keynesiánskej proticyklickej ekonomickej politiky.
V 60. rokoch sa švédska doktrína obohatila o dôraz na sociálnu rovnosť, ktorý sa prejavil v podobe silne progresívnej dane z príjmov. V 70. rokoch bola doktrína rozšírená o otázku tzv. ekonomickej demokracie. Myšlienka sociálneho štátu ako úspešne realizovaného a udržateľného systému je závislá aj od príbehov jeho zavedenia v praxi. V diskusiách sa sociálny štát väčšinou spája so Švédskom a prípadne aj s ostatnými škandinávskymi krajinami. Viacero akademikov, politikov alebo ekonómov deklarovalo úspech týchto režimov, ktoré podľa nich dokázali spojiť demokratické hodnoty s princípmi sociálneho štátu s dlhodobým hospodárskym rozvojom. Téme sociálneho štátu v Škandinávii si zaslúži cielenú pozornosť pri diskusiách o konkrétnych príkladoch sociálnych štátov, a to z dôvodu, že práve severské krajiny dlhodobo slúžia ako príklad „úspechu sociálneho štátu“ v očiach jeho podporovateľov.
Mýtus úspechu Švédska
Východiskom pre mýtus úspechu Švédska je obdobie ekonomického rastu tejto krajiny, ktoré pripravilo pôdu pre zavedenie sociálneho štátu. Toto obdobie trvalo približne 100 rokov (1870 až 1970) a označuje sa za zlaté roky tejto krajiny. V tomto období napríklad produktivita vo Švédsku vzrástla 17-násobne, čo sa priblížilo iba Japonsku (16-násobok) a Fínsku (14-násobok). Výsledkom bol prerod z krajiny s príjmom na obyvateľa na úrovni 40 až 50 % Spojeného kráľovstva počas prvej polovice 19. storočia na jednu z najbohatších krajín sveta. Tento rast hospodárstva Švédska je pripisovaný rôznym faktorom:
- Vysoká miera industrializácie: Naštartovaná reformami na podporu slobodného podnikania a zmenami umožňujúcimi budovanie zdravých trhových inštitúcií.
- Pozemková reforma z konca 18. storočia: Pozitívne vplývala na tvorbu motivácií v oblasti pôdohospodárstva, zabezpečené vlastnícke práva a stabilná a nízka miera zdanenia dali roľníkom mieru istoty, ktorú potrebovali na rozvoj využívania svojej pôdy.
- Vytvorenie stabilného trhového prostredia: Viedlo k prudkému nárastu inovatívnosti a podnikateľských aktivít. Švédsko dokázalo priniesť svetu veľa vynálezov, vrátane dynamitu, guľôčkového lôžka alebo chladničky, z ktorých vznikli spoločnosti ako SKF, AGA alebo Electrolux. Takmer všetky švédske giganty vznikli v období 19. a začiatku 20. storočia a položili tak základ ekonomického úspechu.
- Vyhýbanie sa vojnám: Švédsko je krajinou s najdlhším neprerušeným obdobím mieru, nebolo súčasťou žiadneho konfliktu od roku 1809.
Švédsko tak za svoj úspech vďačí politike voľného trhu, vynaliezavosti svojich občanov a úspešnému vyhýbaniu sa vojne. Problém prišiel so zmenou tohto trendu v momente začatia budovania sociálneho štátu.
Vývoj švédskeho sociálneho štátu
Prvé základy švédskeho sociálneho štátu boli položené v roku 1891, kedy vláda začala prispievať na dobrovoľné poistenie pre prípad choroby. Výrazným krokom bolo zavedenie povinného dôchodkového systému v roku 1913 a dávky v nezamestnanosti pre chudobných obyvateľov o rok neskôr. Princípom tohto systému v povojnovom období bolo vytvorenie systému paušálnych dávok na báze občianstva, financovaného z daní, univerzálne dostupné sociálne a zdravotnícke služby a schémy na ochranu príjmov pokrývajúce všetkých pracujúcich. Základom tohto systému sa stalo presvedčenie, že blahobyt jednotlivca je zodpovednosťou spoločnosti ako celku. Každý občan má právo na sociálne zabezpečenie, ktoré je distribuované na základe rovnosti.
Švédski sociálni demokrati mali v krajine ideologickú hegemóniu od konca druhej svetovej vojny, čo sa prejavilo v podobe spoločenskej hegemónie, ktorá začala tvarovať spoločnosť podľa vlastného obrazu. Základnými princípmi v spoločnosti sa tak stali univerzalizmus a dekomodifikácia, teda deklarované „oslobodenie života jednotlivcov od závislosti na trhu“. Kombinácia univerzálnosti sociálneho systému Švédska s dekomodifikáciou si však vyžaduje politiku plnej zamestnanosti, ktorá by takto štedrý systém vedela udržať. Poskytovanie sociálneho zabezpečenia je postavené na systéme sociálneho poistenia pre pracujúce obyvateľstvo, čo financuje sociálne služby a podporu. V praxi tento systém priniesol penziu, zdravotné poistenie, rodičovské poistenie a poistenie v nezamestnanosti. Poistenie príjmu bolo nastavené vo výške 100 % pôvodného príjmu a penzie na úroveň 75 % najvyššieho príjmu obyvateľa. Výsledkom bola aj zmena rodinnej politiky, kde sa model muža, živiteľa, nahradil modelom dvoch živiteľov, matky a otca, s čím súvisela aj politika inkluzívneho verejného systému starostlivosti o deti v podobe predškolských zariadení. Výsledkom bol finančne náročný systém, ktorý sa snažil riešiť problém chudoby.
Kríza a reformy švédskeho sociálneho štátu
Kríza sociálneho a ekonomického systému Švédska nenechala na seba dlho čakať. Prvé príznaky krízy prišli v roku 1977 v podobe výrazného deficitu verejných financií, ktoré sa prejavili najmä v období ekonomickej krízy sedemdesiatych rokov. Verejný dlh stúpol z 26 % HDP v roku 1976 na vyše 84 % v roku 1996. Na udržanie tejto politiky muselo Švédsko pristúpiť k devalvácii švédskej koruny. Celkovo politika sociálneho štátu bola neudržateľná z dôvodu postupného erodovania produktivity v krajine. Popri tom boli zavedené viaceré regulácie pracovného trhu v 70-tych rokoch, ako predlžovanie výpovednej doby, pracovné povolenia a opatrenia na podporu bezpečnosti a ochranu zdravia pri práci. Výsledkom bol podstatne rýchlejší rast nákladov na zamestnávanie než produktivity práce. Kríza sa vrátila v 90-tych rokoch 20. storočia.
Posledným aspektom, ktorý bol na švédskom sociálnom systéme kritizovaný, bol spoločenský aspekt. Podľa rôznych kritikov tento systém vytvoril kultúru závislosti, ktorá nebola predtým vôbec znakom švédskej spoločnosti. Generácie vyrastajúce v tomto systéme si zvykli na to, že ich blahobyt je zodpovednosťou spoločnosti, a že si príspevky od štátu zaslúžia. Príkladom tohto trendu je aj fakt, že miera poberateľov sociálneho zabezpečenia v krajine vzrástla medzi rokmi 1989 až 1994 z 5,9 na 8,1 percenta, čo je úroveň, kde sa približne drží doteraz. To sa stalo problematickým najmä v kontexte rozvoja diskusií o prisťahovalcoch a spoločenských problémoch a nepokojoch. Aj samotní švédski sociálni demokrati si začali uvedomovať spoločenské dopady štedrého sociálneho štátu, ktorý prilákal do krajiny množstvo prisťahovalcov. Spoločenské problémy viedli k stavu, kedy v meste Malmö bola miera vrážd na úrovni 3,4 na 100 000 obyvateľov, zatiaľ čo v rámci Švédska je toto číslo na úrovni 1,1.
Švédsko sa však dokázalo zo svojej minulosti do značnej miery poučiť. Potrebovalo na to ale dôjsť na pokraj krízy, kedy začali samotní Švédi požadovať reformy. Lindbeckova komisia priniesla reformy, ktoré pomohli dostať Švédsko znova na prvé miesta z hľadiska rastu HDP ako aj v oblasti rastu disponibilného príjmu a produktivity. Časť reforiem spočívala v okresaní štedrého sociálneho štátu. To viedlo k vytvoreniu nového dôchodkového systému, z dôvodu zvyšujúcich sa nákladov kvôli vyššiemu podielu starších obyvateľov. Reforma bola nevyhnutná aj kvôli nízkemu ekonomickému rastu a faktu, že starý systém stratil štedrosť pri plošnej aplikácii, ktorou bol definovaný. Cieľom nového systému bolo vytvoriť udržateľný systém s ohľadom na mieru ekonomického rastu a s prepojením medzi príspevkami do systému a benefitmi. Systém poistenia v nezamestnanosti sa tiež stal dobrovoľným, hoci dostáva podporu zo strany štátu. Ľudia bez poistenia dostávajú finančnú asistenciu. Tento systém v súčasnosti pokrýva 90 percent pracujúcich. Sociálne služby sa dostali pod správu lokálnej samosprávy a poskytujú individuálnu a rodinnú starostlivosť a ošetrovateľstvo a starostlivosť o starších ľudí a ľudí so zdravotným postihnutím. Tieto zmeny umožnili postupné znižovanie miery prerozdeľovania (z úrovne 71,7 % verejných výdavkov k HDP v roku 1993 na 55,1 % v roku 2000, z ktorej ešte mierne klesla na súčasných približne 52 percent) a pokles daňového zaťaženia. Zmena v daňovom systéme nazvaná „daňovou reformou storočia“ bola zavedená v roku 1991. Najvyššia úroveň dane bola znížená z 80 % na 50 %. Došlo aj k zjednodušeniu systému, vďaka ktorému až 85 % daňovníkov nemusí podávať daňové priznanie. Podobne aj všetok podnikateľský príjem sa zdaňuje na úrovni 22 %. V roku 1997 sa zaviedlo pravidlo, ktoré prinútilo Švédsko mať v priemere minimálne 2 % prebytok rozpočtu počas obdobia hospodárskeho cyklu. Toto pravidlo sa neskôr zmiernilo na 1 % prebytok. Za iba 15 rokov využívania tohto pravidla padol verejný dlh na úroveň takmer 30 % HDP. Výsledky reforiem na seba nenechali dlho čakať. Z krajiny na chvoste rebríčkov rastu HDP sa stala krajina, ktorá žiari nielen v porovnaní s krajinami Európskej Únie ale aj celej OECD.
Historické fakty potvrdzujú, že úspech švédskeho sociálneho štátu je len mýtom. Ekonomickým zázrakom sa krajina stala pred jeho zavedením, vďaka sérii reforiem, ktoré podporili podnikateľské prostredie a rozvoj obchodu. Prvá kríza systému prišla po necelých dvadsiatich rokoch a celý systém musel byť zreformovaný za ďalších pätnásť rokov. To, čo zo systému zostalo, má s ospevovaným systémom pramálo spoločné, zatiaľ čo negatívne spoločenské dôsledky ako kultúra závislosti na štáte vo svojej podobe pretrvala. Švédsky sociálny štát teda rozhodne nie je tým úspechom, z ktorého by si iní mali brať príklad.