Diskusia o výsluhových dôchodkoch na Slovensku: Analýza a dopady

V poslednom období sa na Slovensku intenzívne diskutuje o valorizácii a financovaní výsluhových dôchodkov, najmä v kontexte ich porovnania so starobnými dôchodkami. Táto diskusia vyvoláva otázky týkajúce sa spravodlivosti, proporcionality a udržateľnosti oboch systémov.

Zvyšovanie dôchodkových dávok a diskriminácia

Sociálna poisťovňa mimoriadne zvýši od 1. júla 2023 všetky dôchodkové dávky. Vyplýva to z novely zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení, podľa ktorej, ak kumulatívny medzimesačný rast spotrebiteľských cien za domácnosti dôchodcov za obdobie od 1. júla 2022 do 31. marca 2023 presiahne päť percent, dôchodkové dávky sa zvyšujú od 1. júla 2023. Uvedené sa však dotýka len poberateľov dôchodkových dávok zo všeobecného systému sociálneho poistenia. Poberateľov dôchodkových dávok z osobitného systému sociálneho zabezpečenia, teda vojakov a policajtov, sa predmetná novela zákona o sociálnom poistení netýka.

Zvyšovanie výsluhových dôchodkov upravuje zákon č. 328/2002 Z. z. o sociálnom zabezpečení policajtov a vojakov v § 68 ods. 16. V zmysle tohto ustanovenia sa od 1. júla 2018 zmenil mechanizmus valorizácie, pričom základom valorizácie dávok výsluhového zabezpečenia je valorizácia dôchodkových dávok v civilnej sfére. Dôvodová správa k zákonu č. 80/2013 Z. z. uvádza, že cieľom zákonodarcu bolo znížiť výdavky na osobitný systém sociálneho zabezpečenia, a to aj zmenou mechanizmu zvyšovania dôchodkov z výsluhového zabezpečenia v nadväznosti na mechanizmus zvyšovania dôchodkových dávok v civilnej sfére tak, aby sa zvyšovanie približovalo zvyšovaniu dôchodkových dávok v civilnej sfére. Základom pre mechanizmus valorizácie sa ustanovuje pevná suma zvýšenia dôchodkových dávok ustanovená vo všeobecných predpisoch o sociálnom poistení.

Slovenské národné stredisko pre ľudské práva (ďalej ako „Stredisko“) vo svojom odbornom vyjadrení konštatuje, že súčasná platná a účinná legislatíva týkajúca sa mimoriadnej valorizácie úplne opomenula poberateľov výsluhových dôchodkov, ktorí dosiahli dôchodkový vek. Takúto právnu úpravu nemožno ospravedlniť, keďže nemá žiadne opodstatnenie a nie je zrejmý žiaden legitímny cieľ, ktorý by túto diferenciáciu odôvodňoval. Masívny pokles reálnych príjmov spôsobených skokovo rastúcou infláciou sa v totožnej miere dotýka oboch porovnávaných skupín dôchodcov.

Stredisko na základe vyššie uvedenej argumentácie konštatuje, že došlo k znevýhodneniu časti výsluhových dôchodcov, ktorí dosiahli dôchodkový vek tým, že zákonodarca súčasne s novelizáciou zákona o sociálnom poistení nenovelizoval aj zákon o sociálnom zabezpečení policajtov a vojakov. Nečinnosť zákonodarcu tak predstavuje porušenie čl. 12 ods. 2 Ústavy SR v spojení s čl. 39 ods. 1 Ústavy SR.

Ústavné princípy a diskriminácia

Všeobecný princíp rovnosti, ako aj antidiskriminačný normatív, sú zakotvené v Ústave SR v čl. 12 ods. 1 (všeobecný princíp rovnosti) a v čl. 12 ods. 2 (normatív zákazu diskriminácie). Ustanovenie čl. 12 ods. 2 Ústavy SR má všeobecný, deklaratívny charakter a nie charakter základného ľudského práva a slobody. Jeho použitia je možné sa dovolávať len v spojitosti s ochranou konkrétnych základných práv a slobôd uvedených v Ústave SR. Relevantným v posudzovanom prípade je čl. 39 ods. 1 Ústavy SR, ktorý garantuje základné práva v spojení s čl. 51 ods. 1 Ústavy SR.

Zákony musia rešpektovať princíp rovnosti - k rovnakým situáciám musia pristupovať rovnako a k odlišným odlišne a zaručovať rovnosť s ohľadom na akékoľvek dôvody prípadnej diskriminácie. Zákonná úprava, ktorá zvýhodňuje určitú skupinu osôb, nemôže byť len z tohto dôvodu označená za takú, ktorá porušuje princíp rovnosti. Zákonodarca však musí zvážiť, či je dôvod na takéto zvýhodnenie, čo je jeho cieľom a medzi takýmto cieľom a v zákone zakotveným zvýhodnením musí byť vzťah primeranosti - proporcionality.

Stredisko pri skúmaní nerovnosti a jej ústavnoprávnej intenzity sa vo svojich odborných vyjadreniach prikláňa, rovnako ako Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej ako „Ústavný súd SR“), k testu aplikovanému k posudzovaniu zákazu diskriminácie aplikovaným Európskym súdom pre ľudské práva.

Test diskriminácie: Porovnateľné skupiny a kvalifikované kritérium

V zmysle prvého bodu testu diskriminácie je potrebné vyhodnotiť, či v posudzovanom prípade došlo vo väzbe alebo v spojitosti s výkonom daného základného práva a slobody k vyčleneniu porovnateľného jednotlivca alebo skupiny. Východiskovým bodom hodnotenia je povaha jednotlivých dôchodkových dávok.

Druhým krokom testu posúdenia zákazu diskriminácie je vyhodnotenie, či k vyčleneniu skupiny osôb došlo na základe kvalifikovaného kritéria. Zakázané dôvody diskriminácie sú vymenované v článku 12 ods. 2 Ústavy SR, ktorý zahŕňa aj dôvod iné postavenie. Podľa právneho názoru Strediska, poberanie dôchodku z osobitného systému sociálneho zabezpečenia možno subsumovať pod chránený dôvod iného postavenia, a to z dôvodu toho, že v podstate ide o právny status dotknutej osoby.

Test proporcionality: Vznik ujmy a legitímny cieľ

Tretím kritériom testu proporcionality je posúdenie vzniku ujmy, a teda či je jednotlivcovi alebo skupine osôb právna úprava na príťaž. Ujma v posudzovanom prípade je vyjadriteľná v peniazoch a vzniká ako priamy následok súčasnej právnej úpravy. Skutočnosť, že poberatelia dávok výsluhového zabezpečenia, ktorí dovŕšili dôchodkový vek, sú poberateľmi dôchodkových dávok práve z osobitného systému sociálneho zabezpečenia, by im nemalo byť na ujmu. Mimoriadne zvyšovanie spotrebiteľských cien sa v rovnakej miere dotýka tak poberateľov dôchodkových dávok zo všeobecného systému sociálneho poistenia, ako aj poberateľov dôchodkových dávok (ktorí dosiahli dôchodkový vek) z osobitného systému sociálneho zabezpečenia.

Predmetom štvrtého bodu testu diskriminácie je posúdenie, či nie je možné vyčlenenie jednotlivca, prípadne skupiny ospravedlniť, pretože buď absentuje dôvod ospravedlnenia (verejný, legitímny záujem), alebo ide o neprimeraný, neproporcionálny zásah. Pri posudzovanej právnej úprave je teda potrebné sledovať legitímny cieľ. Nestačí však tento cieľ sledovať, ale zvolená úprava musí objektívne smerovať aj k realizácii cieľa.

Financovanie výsluhových dôchodkov a dlhodobá udržateľnosť

Téma výsluhových dôchodkov a ich valorizácia (či vlastne nevalorizácia) zaťala do živého. Na osobitný účet, z ktorého sú každý mesiac vyplácané dôchodky vojakom, „nateká“ z odvodov vojakov približne 60 miliónov eur ročne. Ibaže celková suma dôchodkov, ktorú musí rezort každoročne vyplatiť, je 160 miliónov eur, teda o 100 miliónov eur viac. Rozdiel pokrýva zo svojho rozpočtu ministerstvo obrany. Medziročne sa výpadok medzi príjmami a výdavkami dôchodkového účtu zvyšuje o 8 až 9 mil. eur. Takýto systém je dlhodobo neudržateľný - ak sa s ním veľmi rýchlo nezačne niečo robiť, o pár rokov už jednoducho nebude z čoho dôchodky vyplácať!

Na rozdiel od starobného dôchodku ako dávky v starobe, výsluhový dôchodok je dávkou odvodenou od získania potrebného počtu najmenej 15 rokov služobného pomeru a jeho zavedenie zákonodarca odôvodnil najmä potrebou stabilizácie osôb vykonávajúcich zamestnanie v zložkách zabezpečujúcich významné úlohy štátu, pričom zohľadnil aj rizikovosť a náročnosť týchto povolaní. Na rozdiel od poberateľov starobných dôchodkov, kde sa už takmer nepredpokladá ekonomická činnosť ich poberateľov, v prípade poberateľov výsluhových dôchodkov je oprávnený predpoklad, že aj po priznaní výsluhového dôchodku budú dlhodobo vykonávať ekonomickú činnosť a je u nich predpoklad ďalšieho zvýšenia príjmov. Výsluhový dôchodok pred dovŕšením dôchodkového veku nemá charakter dávky v starobe.

V zmysle uvedeného je systém výsluhových dôchodkov autonómny od systému všeobecného dôchodkového poistenia a štát má plné právo rozhodnúť o kritériách na priznanie výsluhových dôchodkov, ako aj spôsobe ich valorizácie, a to aj rozdielne počas doby ich vyplácania.

Profesionálny vojak, rotmajster, si „nasporil na odvodoch“ (rozumej: odviedol do systému) celkovo 63 908 eur. Ak poberá mesačne dôchodok 441,03 eur, nasporená suma by mu vystačila na 12 rokov. Keď začne čerpať z odvodov iných vojakov, má 46 rokov. Čiže, ak berieme priemerný vek dožitia mužov 72 rokov, potom vojenský výsluhový dôchodca čerpá zo systému prostriedky počas minimálne 26 rokov, na rozdiel od priemerného starobného dôchodcu, ktorému v takomto modeli vypláca Sociálna poisťovňa dôchodok len 10 rokov.

Tabuľka porovnávajúca výdavky a príjmy v dôchodkových systémoch:

Samozrejme, môžeme diskutovať - a diskusie aj intenzívne prebiehajú - o formách, ako dnešný stav veci zmeniť. Scenárov je viacero, od umiernených (kombinácia možného zvýšenia príjmov a možnej korekcie existujúcich výdavkov), cez radikálne (regulácia súbehu výsluhového dôchodku a príjmu zo zamestnania) až po katastrofické (zvýšenie odvodov, zdanenie dôchodkov). Naprieč politickým i odborným spektrom však panuje zhoda, že so systémom sa musí urýchlene niečo robiť. Otázkou je len čo? A ako? Je jasné, že k zmene systému budeme musieť pristupovať citlivo a zodpovedne, aby sme nenapáchali viac škôd ako osohu.

Treba dotovať aj z rozpočtu, ktorý má rezort obrany pridelený na plnenie svojich úloh. Ponechať však doterajší systém by mohlo už v strednodobom horizonte viesť k jeho postupnému znefunkčneniu až kolapsu, čo by malo pre všetkých poberateľov dávok neporovnateľne bolestivejšie dôsledky.

Snahy o zmenu a právne kroky

Valorizáciu všetkých výsluhových dôchodkov v osobitnom systéme dôchodkového poistenia sme opakovane a vytrvale žiadali v rokoch 2012-2016, aby bola vykonávaná rovnakým spôsobom s rovnakými kritériami ako to je v § 82 zákona č. 461/2003 Z. z., potom to nebude diskriminácia výsluhových dôchodkov. Proti tejto diskriminácii sme dali hromadné pripomienky k zákonu a novelou zákona č. 328/2002 Z. z., doplnením do § 68 ods. 16 s účinnosťou od 1.7.2018 “skrivodlivosť” bola čiastočne odstránená tak, že všetky druhy výsluhových dôchodkov sa zvyšujú o percento zvýšenia dôchodkových dávok ustanoveným vo všeobecných predpisoch o sociálnom poistení. Nebola však odstránená “skrivodlivosť” rovnakého dátumu, t.j. vždy od 1. januára.

Dňa 21.6.2019 o 11,00 hod. sa uskutočnilo na Okresnom súde Bratislava 1 pojednávanie vo veci žalobcu Ing. Ľubomír Dubeň proti žalovanému Vojenský úrad sociálneho zabezpečenia a spol. o uplatnenie práva na rovnaké zaobchádzanie a ochranu pred diskrimináciou. Je to už tretie pojednávanie na tomto súde (2 predchádzajúce rozsudky boli zrušené Krajským súdom Bratislava) vo veci nevalorizácie 2012.

tags: #vysluhove #dochodky #diskusia